Raad van State wijst beroep af

Vandaag, 31 maart 2021, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan in het hoger beroep betreffende de openbaarmaking door de Tweede Kamer van de broncode van de Debat Direct app.

Het beroep is afgewezen. De Tweede Kamer hoeft de broncode van de app niet openbaar te maken. Burgers kunnen de werking van de app dus niet controlleren en de app kan verder alleen geïnstalleerd worden op de iOS en Android platformen.

In de aanloop naar de zitting bleek dat eenieder zelf het feit kan vaststellen dat de broncode feitelijk grotendeels openbaar is: deze kan als 'source map' worden gedownload van de website van de Tweede Kamer.

De Afdeling zegt nu in haar uitspraak dat zelfs als de broncode feitelijk openbaar zou zijn (en daarover wordt geen uitspraak gedaan), dat dat nog niet impliceert dat deze dan ook juridisch openbaar zou zijn.

Ik vind deze uitspraak teleurstellend en onbegrijpelijk, maar moet me er bij neerleggen. Het is nu niet duidelijk of de broncode die op de site te downloaden is, hergebruikt mag worden.

Nu is het aan de Tweede Kamer om actie te ondernemen. In het licht van de bevindingen van de Commissie-Van Dam en het aannemen van de wet Open Overheid, zou het consequent zijn als de nieuwe Kamervoorzitter de broncode alsnog openbaar maakt.

Iedere partij in de Tweede Kamer, die transparantie belangrijk vindt, kan hier in het presidium op aandringen.

Kamerleden hebben vaak kritiek op gebrekkige transparantie van de regering en Big Tech, maar die kritiek is weinigzeggend als de Kamer zelf niet transparant is.

31 maart 2021, Jos van den Oever

Icoon broncodeBroncode

Tweede Kamer worstelt met broncode

Algoritmes beïnvloeden steeds meer ons leven en onze relatie met de overheid. Als burger is het belangijk de controle te houden en de algoritmes die je gebruikt aan te passen aan de eigen situatie. Als de broncode beschikbaar is, kan dat.

Daarom vroeg ik de voorzitter van de Tweede Kamer begin 2018 om de broncode voor de app Debat Direct. Daarmee kan ik de app geschikt maken voor de computer die ik kies en de verbeteringen delen met anderen. Zo werkt de open source-gemeenschap.

De Tweede Kamer heeft vaak aangegeven dat overheids-ICT zo zou moeten werken, dus ik verwachtte snel aan de slag te kunnen.

Helaas werd mijn verzoek afgewezen en nu komt het, drie jaar later, bij de Raad van State. Op 17 maart 2021 is de zitting.

In het geval van een positieve uitspraak komen we dichter bij een open digitale samenleving.

februari 2021, Jos van den Oever

Wat is broncode?

Software bestaat uit algoritmes. Algoritmes schrijf je op als broncode — het is de vorm waarin algoritmes door mensen geschreven worden. Sommige vormen van broncode, zoals JavaScript, kan een computer in de broncodevorm uitvoeren. Andere broncode moet je eerst vertalen naar binaire code.

Om te weten hoe een app werkt en deze aan te passen, heb je de broncode nodig. Veiligheidsfouten kun je zonder broncode vinden.

Geheime algoritmes of open source?

Als je software gebruikt waarvan je de broncode niet hebt, dan kun je de werking van de software niet controleren en niet aanpassen. Bij open broncode of open source kun je dat wel.

Open broncode, Vrije Software, of open source zijn synoniemen. Open broncode geeft de gebruiker van de software vier vrijheden of rechten. Deze vrijheden worden vastgelegd in open source licenties.

Broncode bij de overheid

Publicatie van broncode door de Nederlandse overheid is een recent verschijnsel. Software is vaak ingrediënt in gevoelige dossiers en openheid werd lang als riskant gezien. In de praktijk blijkt het tegendeel: publicatie van broncode haalt de angel uit gevoelige dossiers zoals CoronaMelder en AERIUS.

CoronaMelder

Een contact-tracing app, zoals CoronaMelder, kan je waarschuwen als je in de buurt bent geweest bij een COVID patiënt. Dat is privacygevoelig en daarom heeft de Nederlandse overheid CoronaMelder als open source ontwikkeld. Dat heeft geleid tot volledige transparantie én snellere ontwikkeling door participatie van burgers.

Er zijn duizenden uren van vrijwilligers in CoronaMelder terechtgekomen. Het is echt heel bijzonder hoeveel mensen belangeloos hebben bijdragen. Het product is daardoor op elk terrein heel veel beter geworden.

Ron Roozendaal, directeur Informatiebeleid van het ministerie van VWS (bron)

Cruciaal is open source, dat iedereen begrijpt hoe die dingen gemaakt zijn, en dat de privacy niet geschaad wordt. Daar zijn we het allemaal over eens volgens mij.

Premier Mark Rutte in 2020 over de overheids-app CoronaMelder.

De broncode van de COVID-19 software die het ministerie van VWS ontwikkelt, staat online. Je kunt daar fouten melden, verbeteringen suggereren of aanpassingen maken.

Zo kon een vrijwilliger dankzij de open broncode de afhankelijkheid van Google wegnemen voor sommige telefoons.

AERIUS

Op het gebied van luchtkwaliteit en stikstofdepositie bleek open source essentiëel. Vanaf juli 2016 stelde het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de software voor luchtkwaliteit, AERIUS, als open source beschikbaar. De broncode van AERIUS is openbaar gemaakt onder een licentie, AGPLv3, die aanpassing en verdere verspreiding van de broncode toestaat. Inmiddels beheert het RIVM de verdere ontwikkeling van AERIUS als open source.

Een positief effect van open source is dat marktpartijen zoals stikstofberekenen.nl die commerciële diensten aanbieden op basis van de AERIUS software, de software onafhankelijk van het RIVM zouden kunnen bestuderen en gebruiken.

In 2019, tijdens de maatschappelijk discussie over stikstofdepositie zijn de broncodes van die berekeningen, het OPS-model, door het RIVM als open source gepubliceerd. Critici, zoals het Mesdag-zuivelfonds, hebben deze publieke code gebruikt om de modellen te controlleren en hebben ze onder hun aannames doorgerekend.

Open tenzij

In 2020 is het ministerie van Binnenlandse zaken, na lang aandringen door de Tweede Kamer, gestart met het Open tenzij beleid. Staatsecretaris Knops schrijft: Met de Nederlandse Digitaliseringsstrategie wil het kabinet dat informatie, overheidsvoorzieningen en nieuwe technieken voor iedereen toegankelijk zijn.

Ik sta achter het principe dat software die met publieke middelen is ontwikkeld, zoveel mogelijk aan de samenleving wordt teruggegeven.

Staatssecretaris Knops in Beleidsbrief vrijgeven van de broncode van overheidssoftware

Broncode bij de Tweede Kamer

De Tweede Kamer vindt het belangrijk dat broncode die de overheid laat ontwikkelen, openbaar is. Dat blijkt uit moties en verkiezingsprogramma's. Zonder publieke broncode bij de overheid kan het parlement zijn controlerende taak niet goed uitvoeren.

Zo werd na druk van het parlement de broncode van Basisregistratie Persoonsgegevens gepubliceerd onder een licentie die hergebruik mogelijk maakt.

Daarnaast voeren parlementariërs aan dat men zonder broncode is afhankelijk is van de softwareleverancier voor het vervullen van overheidstaken. Dit verstoort de marktwerking en tast de autonomie van de overheid aan.

En voorzitter, alsjeblieft: open source! Open source! Laten we nou toch echt eens stoppen met ons over te leveren aan ICT-cowboys die aan de loop gaan met ons belastinggeld en hier ons zorggeld.

Mona Keizer, als lid Tweede Kamer, in 2016 ( bron: verslag ).

Maar hoe zit het met de broncode van de software van de Tweede Kamer? Is die openbaar?

De Tweede Kamer heeft veel software in beheer. Dat zijn voor het merendeel interne systemen voor administratie en verslaglegging. Ook zijn er systemen voor communicatie met de burger. Dat zijn de website en de apps.

Debat Direct

De app Debat Direct van de Tweede Kamer geeft de mogelijkheid om verrijkte debatten te volgen. Debatten zijn middels beeld en geluid te volgen. Daarnaast toont de app informatie over sprekers en relevante stukken. De app is in 2016 gelanceerd en kon geïnstalleerd worden op de besturingssystemen Windows, iOS en Android. Inmiddels kan dat alleen nog op iOS en Android.

De app is ontwikkeld door Videodock. De app is volgens de regels aanbesteed en de Tweede Kamer heeft het recht de algoritmes als broncode te publiceren. Dit bleek tijdens de bezwaarprocedure..

De Wet hergebruik overheidsinformatie (Who)

Bij overheden worden veel informatie verzameld en gemaakt. Een deel daarvan heeft economische en maatschappelijke waarde buiten de overheid. De Wet hergebruik overheidsinformatie maakt het mogelijk overheidsinformatie op te vragen.

Voorbeelden van informatie die op deze manier kan worden opgevraagd zijn statische en geografische informatie zoals bevolkingsgegevens en kaarten. Nu de Who van kracht is wordt dit soort informatie vaak zonder Who-aanvraag actief openbaar gemaakt omdat dit efficiënter is dan het verwerken van Who-aanvragen.

Verschil met Wet openbaarheid van bestuur (Wob)

Informatie die via de Wob openbaar wordt, mag in een andere dan de oorspronkelijke vorm worden gepubliceerd. Informatie anders dan tekstdocumenten is dan amper te hergebruiken. Daarom heeft de Tweede Kamer de Who aangenomen.

Artikel 5 van de Who zegt dat informatie in het oorspronkelijke formaat moet worden gepubliceerd: zoals de informatie bij de met een publieke taak belaste instelling aanwezig is. Dit wordt verduidelijkt in de Memorie van Toelichting.

Opvragen broncode Debat Direct

Op 23 januari 2018 vroeg ik de broncode op van de app Debat Direct. Daar had ik een aantal redenen voor.

De app Debat Direct is niet te installeren op mijn telefoon. Ik gebruik liever geen iOS of Android en dus kan ik de app niet installeren. Maar als ik de broncode tot mijn beschikking zou hebben, zou ik deze kunnen aanpassen zodat dat wel kan.

Ik ben benieuwd wat de app allemaal uitspookt op mijn telefoon. Zolang de algoritmes geheim zijn, is dat lastig uit te zoeken.

Onverwachte weerstand

De voorzitter van de Tweede Kamer weigert mijn verzoek om broncode al drie jaar (zie de tijdslijn). Terwijl de Kamerleden pleiten voor het publiceren van algoritmes, wijst de Kamervoorzitter mijn verzoek om publicatie van broncode af.

Het begon met een bezwaarprocedure, en een beroep bij bestuursrechter van Rechtbank Overijssel, de rechter voor het openbaar bestuur. Nu is het aan Raad van State. De zitting vindt plaats op de dag van de Tweede Kamerverkiezingen.

De voorzitter betoogt dat ze de broncode niet openbaar hoeft te maken en dat het onveilig zou zijn om de broncode openbaar te maken. Ook zou publicatie van de broncode niet opwegen tegen de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties. Van welke betrekkingen met landen of eventueel een big tech bedrijf sprake is, geeft de Kamer niet aan.

Wat is er zo bijzonder aan deze algoritmes dat de Tweede Kamer ze geheim wil houden?

De broncode is wel openbaar

Tot mijn grote verbazing ontdekte ik in maart 2020 dat het grootste deel van de broncode voor de Debat Direct app op de website van de Tweede Kamer staat. In de correspondentie en zittingen is dit geen enkele maal vermeld.

De broncode van de Debat Direct web-app wordt in drie delen als source map gepubliceerd: deel 1, deel 2, deel 3.

In het colofon van de site van de Tweede Kamer staat Tenzij anders vermeld is op de inhoud van deze website de Creative Commons CC BY-ND (naamsvermelding - geen afgeleide werken) verklaring van toepassing.

De genoemde licentie is geen open source licentie: het maken van aanpassingen is verboden. Software onder open source licentie mag je wel aanpassen.

Ondanks de hierboven genoemde bezwaren die de Tweede Kamer ziet in het publiceren van de broncode, heeft ze de broncode wel online staan. Lees hier een overzicht van de verschijningsvormen van de algoritmes die de app Debat Direct vormen. Ik schreef het overzicht in maart 2020 als bijlage bij het beroepschrift.

Ik weet niet waarom de Tweede Kamer zich verzet tegen publicatie van broncode die ze al publiceert.

De geest van de wet

Wat is nu de situatie? De voorzitter van de Tweede Kamer verzet zich tegen publicatie van broncode. Zelfs al zou de herbruikbare vorm van de algoritmes, de broncode, niet gepubliceerd hoeven te worden, dan nog gaat de Kamervoorzitter daarmee in tegen de geest van de Wet hergebruik overheidsinformatie en tegen de consensus van het parlement die vindt dat overheidssoftware als Vrije Software gepubliceerd zou moeten worden.

Samen werken aan een digitale samenleving

De Vrije Software-gemeenschap blijft groeien net als de invloed van de digitale wereld. Miljoenen mensen werken online samen aan prachtige software en die samenwerking heeft treffende overeenkomsten met het werk in de Tweede Kamer:
Er is een bestaand project — Linux, de Nederlandse Wet, Wikipedia, de CoronaMelder — dat aangepast wordt door voorstellen tot wijziging te sturen. Iedereen kan de huidige stand van zaken inzien en, na zich in de zaak te verdiepen, meedoen. Dat leidt tot levendige discussies en een gevoel van saamhorigheid en voldoening als er weer een nieuwe betere, release is.

Dus Tweede Kamer, waag de stap en maak je software open dan ga ik er amendementen op indienen!

Tijdslijn

Verzoek om broncode Debat Direct

Ik deed een verzoek om de broncode van de app Debat Direct op basis van de Wet hergebruik overheidsinformatie.

Verzoek afgewezen

Na meer dan 10 maanden (in plaats van vier weken), werd mijn verzoek afgewezen.

Bezwaar gemaakt tegen afwijzing

Ik maakte schriftelijk bezwaar tegen de afwijzing.

Hoorzitting over het bezwaarschrift

En werd uitgenodigd om mijn bezwaar toe te lichten. Een griffier legde de zitting vast in een verslag.

Bezwaar afgewezen door de Tweede Kamer

Na een kleine maand werd mijn bezwaar afgewezen.

Beroepschrift ingediend bij Rechtbank Overijssel

Ik besloot in beroep te gaan en diende een beroepschrift in bij Rechtbank Overijssel.

Uitspraak Rechtbank Overijssel

ECLI:NL:RBOVE:2020:848

Hogerberoepschrift ingediend bij de Raad van State

Omdat ik nog steeds van mening was dat de broncode vrijgegeven moet worden diende ik beroep in tegen de uitspraak van de Rechtbank Overijssel bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de RvS beroep .

Verweerschrift

Meer dan zes maanden later dient de Tweede Kamer een verweerschrift in.

Hoger beroep bij Raad van State

Meer dan een jaar na het indienen van het beroepschrift vind de zitting plaats. De zitting vind op 17 maart 2021 om 11.30 plaats bij de Raad van State, Kneuterdijk 22, Den Haag

Overige informatie

Wat zeggen anderen?

Verstandige dingen zeggen is zoveel makkelijker dan er naar handelen. We zullen allemaal herkennen dat we daar soms een beetje hulp bij nodig hebben. Jos helpt de Kamer te handelen naar haar eigen oproepen en tevens om de wijsheid van haar eigen woorden te beter begrijpen. Dat is mooi om te zien en ondersteun ik van harte.

Arjan Widlak, Stichting Kafkabrigade

Het is belangrijk dat de gegevens en broncode van publieke diensten zo veel mogelijk openbaar zijn voor hergebruik en transparantie. Je zou verwachten dat de Tweede Kamer de Debat Direct app als Vrije Software (ook wel bekend als Open Source) zou publiceren. Temeer daar een Kamermeerderheid al twintig jaar pleit voor meer Vrije Software.
Nu is aangekaart dat de app gesloten is, kan de Tweede Kamer haar overtuiging volgen door de app alsnog als Vrije Software verder te ontwikkelen.

Nico Rikken, coördinator Nederland, Free Software Foundation Europe

Code For NL hecht groot belang aan het beschikbaar krijgen van openbare overheidsinformatie, ook video. Daarnaast denkt Code For NL dat de Debat Direct applicatie, indien deze vrijgegeven wordt, ook kan worden ingezet op provinciaal- en gemeenteniveau. Het ondersteunen van meer platformen dan Android en iOS is een absolute must.
Wij ondersteunen dan ook de vraag voor het open maken van de broncode van Debat Direct en bieden onze community aan om te ondersteunen bij het verder verbeteren en beoordelen van de software.

Milo van der Linden, voorzitter Code For NL

Bits of Freedom is dé beweging die opkomt voor internetvrijheid in Nederland. Als wij niet weten wat er speelt in de Tweede Kamer, kunnen wij ons werk als waakhond niet goed doen. Het is daarom belangrijk dat de documenten, maar ook de onderliggende informatiesystemen, zoveel mogelijk openbaar en vrij toegankelijk zijn. Alleen dan kunnen wij effectief zijn. Kortom, vrije openbaarheid van overheidsinformatie is essentieel voor een goed functionerende democratie.

Rejo Zenger, beleidsadviseur Bits of Freedom

De laatste jaren zijn de Europese overheden opgeschoven richting meer Vrije Software in ICT-aanbestedingen en geven ze de voorkeur aan een strategische langetermijnaanpak. Het is jammer dat de Tweede Kamer zoveel energie besteedt aan het tegenhouden van publicatie van de Debat Direct app onder een Vrije Software-licentie, zeker gezien de meerderheid van de Kamer bij herhaling heeft gepleit voor meer Vrije Software. Ze zou het goede voorbeeld moeten geven en haar energie moeten gebruiken om richting meer Vrije Software te bewegen.

Matthias Kirschner, voorzitter Free Software Foundation Europe

De auteur

Jos van den Oever is gebruiker, ontwikkelaar en voorstander van Vrije Software.

Hij werkt bij stichting NLnet aan het verbeteren van het internet door het ondersteunen van meer dan honderd vrije software-projecten.

Voor vragen of opmerkingen kunt u mailen naar gro.edocnorb@ofni.